Terminación por interés público y control arbitral en el laudo Rutas de Lima

El laudo parcial Rutas de Lima examina si las razones de interés público invocadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima justificaban terminar la concesión. La diferencia entre la mayoría y el voto discrepante permite analizar los límites de esa facultad y el alcance de su revisión arbitral.

En enero de 2023, la Municipalidad Metropolitana de Lima declaró la terminación unilateral del contrato de concesión del proyecto Vías Nuevas de Lima, invocando la afectación al interés público y lo previsto en su cláusula 17.7,¹ que facultaba a la municipalidad a terminar unilateralmente el contrato por razones de interés público debidamente fundadas, que debían justificarse y desarrollarse en una comunicación oficial al concesionario.

Entre las razones expuestas se encontraban las tarifas de los peajes y sus efectos sobre la población, además de cuestionamientos vinculados con la celebración y ejecución del contrato.

Rutas de Lima cuestionó esta decisión en el arbitraje y solicitó que se declarara contraria al contrato y al derecho peruano. Así, mediante el laudo parcial del 12 de junio de 2026, el tribunal arbitral en mayoría acogió este reclamo y determinó que la terminación no había surtido efectos, aunque precisó que el contrato había terminado en diciembre de 2025 por circunstancias posteriores, por lo que ya no correspondía confirmar su vigencia (párrs. 943 y 1053).

La controversia no giraba alrededor de la existencia de la facultad para terminar la concesión por interés público, pues esta había sido reconocida contractualmente. Lo discutido era si las razones invocadas justificaban ejercerla y hasta dónde podían los árbitros revisar esa decisión. La mayoría consideró necesario verificar que la terminación fuera idónea, necesaria y proporcionada, mientras que el árbitro disidente, Jorge Alberto Balbi Calmet, sostuvo que ese examen introducía condiciones que alteraban la consecuencia pactada.

Para resolver el reclamo, el tribunal en mayoría distinguió entre reconocer que una situación compromete el interés público y determinar si corresponde terminar el contrato para atenderla; por ello, concentró su análisis en comprobar los hechos invocados por la municipalidad y su relación con la medida adoptada, sin considerar necesario pronunciarse sobre su calificación como asuntos de interés público, pues entendió que Rutas no cuestionaba ese aspecto.²

Esta distinción cobró especial importancia respecto de la sentencia Pairazamán, emitida por el Tribunal Constitucional en el Exp. N.º 01072-2023-PHC/TC, el 5 de marzo de 2024, en la que el Tribunal Constitucional reconoció una afectación al libre tránsito vinculada con el peaje de Chillón. Según la lectura de la mayoría arbitral, ese pronunciamiento no justificaba terminar toda la concesión, pues identificaba un problema localizado en Puente Piedra, relacionado con la ausencia de vías alternativas; sin embargo, el voto discrepante planteó una lectura distinta. Para Balbi Calmet, comprobada la afectación al interés público y cumplidos los requisitos contractuales, la municipalidad podía ejercer la facultad de terminación. Consideró que evaluar medidas menos gravosas suponía introducir una graduación no prevista en el contrato y atribuir al tribunal la posibilidad de modificar la respuesta acordada por las partes (voto discrepante, reclamo 5, párrs. 26–29 y 44–47).

A nuestro juicio, la posición mayoritaria resulta más convincente, pues la existencia de un problema de interés público no explica por sí sola por qué correspondía terminar el contrato. La mayoría señaló que la decisión se adoptó en pocos días, sin un análisis de costos y beneficios y sin buscar soluciones alternativas con Rutas (párr. 1009). También consideró que la terminación no eliminaba automáticamente la carga económica de los peajes, debido a las obligaciones de financiamiento que asumiría la municipalidad, cuya cancelación directa tendría un impacto en sus recursos (párrs. 1016–1018). A ello se suma que, según la lectura del tribunal arbitral, la afectación reconocida por el TC se circunscribía a Puente Piedra, mientras que la terminación alcanzaba toda la concesión (párr. 1056).

La cláusula 17.7 otorgaba una facultad cuyo ejercicio debía justificarse frente al caso concreto. Desde esa perspectiva, comprobar si la terminación era necesaria formaba parte del examen de su validez, y la consideración de otras medidas permitía evaluar si existían respuestas eficaces que afectaran en menor medida la relación contractual. La mayoría recoge esta interpretación al señalar que el contrato no imponía terminar la concesión ante cualquier afectación al interés público ni excluía soluciones alternativas (párr. 1008).

Ahora bien, la objeción planteada por el árbitro disidente relativa a una supuesta sustitución de la decisión municipal tampoco resulta suficiente para descartar ese control, pues el tribunal declaró que la terminación cuestionada no procedía, sin ordenar la ejecución de una medida alternativa. Evaluar otras posibilidades para determinar si una decisión está justificada no implica necesariamente asumir la función de escoger e implementar la solución que corresponde a la autoridad. Sin embargo, la objeción del voto discrepante invita a precisar cómo debe realizarse ese control. Conforme al Tribunal Constitucional, el examen de necesidad exige comparar la medida cuestionada con alternativas que tengan, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo y resulten menos lesivas (Exp. N.º 00011-2013-PI/TC, fundamento 81). Aplicado a esta controversia, consideramos que no basta con señalar que existían otras opciones, sino que corresponde explicar por qué podían atender la afectación al interés público con una eficacia equivalente y un menor impacto sobre la relación contractual.

Respecto de la sentencia Pairazamán, compartimos la distinción de la mayoría: que el Tribunal Constitucional haya reconocido una afectación al libre tránsito no significa que haya validado la terminación de toda la concesión. Ese pronunciamiento debía considerarse al evaluar los hechos, pero correspondía al tribunal arbitral determinar si estos justificaban la terminación conforme al contrato.

Finalmente, el laudo incorpora una precisión útil sobre la motivación: admite información y pruebas posteriores para sustentar las causales originalmente comunicadas, pero excluye la incorporación de nuevas causas durante el arbitraje (párrs. 960–961). Esta distinción permite discutir ampliamente la prueba sin que la autoridad reconstruya después las razones de su decisión, preservando la posibilidad del concesionario de conocerlas y cuestionarlas oportunamente. La sentencia Pairazamán, aunque posterior a la decisión municipal, permitió evaluar la afectación al libre tránsito ya invocada, conforme al criterio que admitía información posterior, pero no nuevas causales de terminación (párrs. 960–961 y 1013–1014).

El aporte del laudo radica en exigir que la terminación por interés público no se sustente únicamente en la invocación de dicha facultad, sino en una justificación vinculada con las circunstancias concretas de la concesión. Compartimos esta exigencia, pues permite verificar que la decisión de la autoridad responda efectivamente a las razones que la sustentan y se encuentre dentro de los límites previstos por el contrato. Ello no implica sustituir a la Administración en la adopción de sus decisiones, sino controlar que el ejercicio de dicha facultad se encuentre debidamente motivado y sea jurídicamente compatible con el contrato.

Notas

1. “El CONCEDENTE tiene la facultad de poner término unilateral al Contrato, por razones de interés público debidamente fundadas, las cuales deberán ser individualizadas, justificadas y desarrolladas en una comunicación de carácter oficial que realice al CONCESIONARIO con una antelación de por lo menos ciento ochenta (180) Días Calendario respecto de la fecha de terminación anticipada prevista. En igual plazo deberá notificar tal decisión a los Acreedores Permitidos.

   Dentro de los treinta (30) Días Calendario siguientes de notificado el CONCESIONARIO de la decisión del CONCEDENTE, el CONCESIONARIO deberá acreditar ante el CONCEDENTE el monto desagregado de las inversiones realizadas en los Bienes de la Concesión y en los bienes del CONCESIONARIO afectados a la Concesión y presupuestará el monto de los gastos que deberá realizar con motivo de la Caducidad de la Concesión. Dicha acreditación es para efectos de determinar las compensaciones correspondientes, de conformidad con lo establecido en las cláusulas 17.13 y siguientes”. ↩

2. El fundamento para someter esa decisión al examen de proporcionalidad se encuentra en la naturaleza administrativa que la mayoría atribuyó a la declaración de caducidad. Según el tribunal, se trataba de un acto administrativo sujeto a dicho control conforme al derecho peruano, aunque la cláusula 17.7 no lo previera expresamente, por lo que correspondía evaluar si la terminación era idónea, necesaria y proporcionada (párr. 1055). ↩